ตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๓๑ เป็นต้นมา สืบเนื่องจากการที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงปฏิรูประบบการเงินและการคลัง และเมื่อการค้าขายกับต่างประเทศได้เจริญขึ้นอย่างรวดเร็ว ทำให้ความต้องการเงินตราเพื่อซื้อขายจ่ายทอนในประเทศเพิ่มขึ้นมากจนเกินความสามารถที่จะผลิตเหรียญเงินบาทที่ใช้กันในช่วงเวลานั้นให้ทันกับความต้องการ บรรดาพ่อค้าชาวต่างประเทศที่ต้องการซื้อสินค้าไทยต่างไม่ได้รับความสะดวกที่ต้องนำเรือมาทอดสมอและต้องรอรับสินค้าไทยเป็นเวลานานจึงพากันไปร้องเรียนต่อสถานกงสุลของตน เพื่อเป็นการแก้ปัญหาดังกล่าวรัฐบาลจึงได้จัดเตรียมออกตั๋วเงินของพระคลังมหาสมบัติ ที่เรียกกันว่า “เงินกระดาษหลวง” ออกใช้ในระบบเงินตรา
ระหว่างนั้น ธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศที่ได้รับอนุญาตให้เปิดสาขาดำเนินธุรกิจในกรุงเทพฯ รวม ๓ ธนาคาร ได้แก่ ธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้ ธนาคารชาเตอร์แห่งอินเดีย ออสเตรเลียและจีน และธนาคารแห่งอินโดจีน ได้ขออนุญาตจัดพิมพ์ “บัตรธนาคาร” ของตนออกใช้ในปี พ.ศ. ๒๔๓๒ ๒๔๔๑ และ ๒๔๔๒ ตามลำดับ ทั้งนี้ เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนเหรียญเงินบาท ซึ่งมีปริมาณไม่เพียงพอต่อการหมุนเวียนในท้องตลาด อันเนื่องจากการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจและการค้า รัฐบาลเห็นความจำเป็นดังกล่าว จึงอนุญาตให้สาขาธนาคารพาณิชย์ต่างประเทศทั้ง ๓ ธนาคาร นำเงินกระดาษเข้ามาใช้ในระบบเงินตราของไทย เรียกว่า “บัตรธนาคาร”(Banknote หรือ แบงก์)
บัตรธนาคารมีลักษณะเป็นตั๋วสัญญาใช้เงินชนิดหนึ่ง ซึ่งธนาคารผู้ออกบัตรยินยอมรับบัตรธนาคารของตนคืน และจ่ายเงินตราที่เป็นโลหะตามราคาที่พิมพ์ไว้บนบัตรธนาคารนั้น เพื่อใช้อำนวยความสะดวกในการชำระหนี้ระหว่างธนาคารและลูกค้า แต่รัฐบาลไทยสงวนสิทธิที่จะปฏิเสธไม่รับการชำระหนี้ด้วยบัตรธนาคาร ดังนั้น การหมุนเวียนของบัตรธนาคารจึงอยู่ในวงแคบเฉพาะผู้จำเป็นต้องติดต่อกับธนาคาร ๓ แห่งนี้เท่านั้น และเพื่อเป็นการอำนวยความสะดวกแก่พ่อค้าประชาชนที่ต้องการเงินบาทมากขึ้น รัฐบาลจึงรีบดำเนินการตอบสนอง โดยในปลายปี พ.ศ. ๒๔๓๓ มีพระบรมราชานุญาตสั่งให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติจัดพิมพ์ “เงินกระดาษหลวง” หรือ “ตั๋วเงินกระดาษ” จำนวน ๓,๙๕๐,๕๐๐ ฉบับ คิดเป็นค่าจ้างดำเนินงาน ๑๔๕,๐๐๐ บาท เพื่อออกใช้เป็นสื่อกลางในการชำระหนี้ เป็นใบสำคัญสัญญาจะให้เงินสดแก่ผู้ถือทันที เมื่อนำมาขึ้นเงินที่หอรัษฎากรพิพัฒน์ สำหรับจำนวนเงินกระดาษหลวงที่จะนำออกใช้ในแต่ละครั้งนั้น กำหนดเป็นหลักการกว้างๆ ว่าจะนำออกใช้ไม่ให้เกินตัวเงินที่มีอยู่ในพระคลังหลวง โดยงวดแรกพิมพ์และนำเข้าจากประเทศเยอรมันในปี พ.ศ. ๒๔๓๕ มี ๘ ชนิดราคา และเมื่อส่งเข้ามาถึงกรุงเทพฯ เป็นบางส่วน กระทรวงพระคลังมหาสมบัติจึงร่าง “พระราชบัญญัติเงินกระดาษหลวง ร.ศ. ๑๑๒” ขึ้น โดยมูลเหตุว่า
“...การค้าขายในกรุงสยามปัตยุบันนี้เจริญยิ่งขึ้น มีสิ่งสินค้ามากแพร่หลายตามหัวเมืองต่างๆ ในพระราชอาณาเขตรทั้งใกล้แลไกล เมื่อฉนี้เงินซึ่งเปนเครื่องใช้ในการแลกเปลี่ยนสำหรับบอกราคาเปนของกลางในทางค้าขาย ก็ต้องใช้มากจำนวนขึ้น จึ่งบังเกิดความลำบาก ทำให้เสียประโยชน์แลยากแก่การค้าขาย เพราะต้องใช้เงินตราดังนี้เป็นต้น
๑. ลำบากในการรื้อขน
๒. ทำให้ธาตุเงินสึกเสียไปเปล่า
๓. เปนการยากที่จะรักษา
๔. ตรวจแลนับยาก แล
๕. เกิดเพลิงไหม้ฤาเรือจมก็สูญเสียธาตุเงินไปเปล่า
ทางที่จะกันการเสียประโยชน์แลลำบากมิพอที่จะเปนดังกล่าวแล้วนี้ ก็ควรที่เจ้าพนักงานจะเก็บเงินตรานั้นไว้ใน ท้องพระคลังหลวง แล้วออกใบสำคัญจำหน่ายให้ราษฎรไปใช้ต่างเงินตรา เมื่อจะต้องการเงินตราขณะใดก็ให้มารับได้สมปราถนา...”
โดยให้ “กรมเก็บ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ” มีหน้าที่รักษาเงินตราไว้ให้มั่นคง เพื่อการจำหน่าย การรับขึ้น ตลอดจนการรับอายัตเงินกระดาษหลวงนั้นให้แก่ราษฎร ทั้งนี้มีกำหนดออกใช้ในวันที่ ๑ เมษายน ร.ศ.๑๑๒ (พ.ศ. ๒๔๓๖) อย่างไรก็ตาม แม้จะพิมพ์เงินกระดาษหลวงแล้วและเสียค่าใช้จ่ายในการจัดพิมพ์ไปไม่น้อย แต่เนื่องจากความไม่พร้อมของทางการในการบริหารเงินกระดาษหลวง ซึ่งเหตุผลที่แท้จริงน่าจะเป็นเพราะประเทศไทย
ต้องสูญเสียเงินตราจากค่าปรับจำนวนมากให้ฝรั่งเศส ทำให้ประชาชนอาจไม่เชื่อรัฐบาลว่ามีเหรียญกษาปณ์เงินเท่ากับมูลค่าของเงินกระดาษหลวงตามที่ประกาศอยู่จริง จึงไม่มีการนำเงินกระดาษหลวงออกใช้ จะเห็นได้ว่าการดำเนินการในครั้งนี้ต้องถูกระงับไปทั้งๆ ที่รัฐบาลได้สั่งพิมพ์เงินกระดาษไว้ล่วงหน้าพร้อมกับได้ร่างกฎหมายเตรียมการไว้โดยตั้งใจจะให้กรมเก็บทำหน้าที่รักษา “ทุนสำรอง” เพื่อรองรับการออกใช้เงินกระดาษ แต่เมื่อทุนสำรองในคลังหลวงได้สูญสิ้นไปย่อมทำให้เงินกระดาษไม่น่าเชื่อถือและไม่เป็นที่ยอมรับของพ่อค้าประชาชนได้ในที่สุด จุดนี้จึงเป็นการยืนยันครั้งแรกถึงความจำเป็นของ “ทุนสำรอง” ที่ต้องเก็บรักษาไว้เพื่อค้ำประกันค่าเงินกระดาษหลวงให้มีค่าและน่าเชื่อถือ และเมื่อไม่มีทุนสำรองก็ย่อมทำให้เงินกระดาษหลวงไม่มีค่า แม้จะสั่งพิมพ์มาแล้วเป็นจำนวนมากแต่ก็เป็นเพียงแค่กระดาษเปื้อนหมึกเท่านั้น เหตุการณ์ในครั้งนี้จึงเป็นข้อคิดเตือนใจว่าจะต้องดูแลรักษา “ทุนสำรอง” ให้มั่นคงปลอดภัย โดยจัดเก็บไว้ให้มีจำนวนมากพอที่จะรองรับหน้าที่ตามวัตถุประสงค์เดิมคือสำรองไว้ใช้ในยามคับขัน และมีจำนวนมากพอที่จะรองรับหน้าที่ตามวัตถุประสงค์ใหม่ที่เพิ่มขึ้นเพื่อการหนุนค่าเงินบาทให้มีค่าอีกด้วย
