การแก้ไข พ.ร.บ.เงินตรา กับนโยบายการเงิน : โดย ดร.ศุภวุฒิ สายเชื้อ |
|
|
|
จาก หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 25 ตุลาคม พ.ศ.2550 ปีที่ 31 ฉบับที่ 3943 (3143 )หน้า 46 คอลัมน์ เศรษฐกิจต้องรู้ ผมอ่านบทความของ คุณผ่องเพ็ญ เรืองวีรยุทธ ที่ตีพิมพ์ในกรุงเทพธุรกิจวันที่ 12 ต.ค.2550 ซึ่งเขียนว่า ได้พยายามชี้แจงหลักการ เหตุผลและสาระสำคัญของการแก้ไข พ.ร.บ.เงินตราในฐานะตัวแทน ธปท.ซึ่งนำเสนอประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงกัน รวมทั้งสิ้น 5 ประเด็น และสำหรับผมนั้นไม่ติดใจประเด็นใดเลย เว้นแต่ประเด็นสุดท้าย คือ ความเป็นห่วงเรื่องการไม่นับรวมกำไรขาดทุนที่เกิดจากการตีราคาไว้กับผลประโยชน์ประจำปี แปลว่าหากทุนสำรองที่ส่วนใหญ่เป็นเงินเหรียญสหรัฐลดค่าลง ธปท.ก็จะไม่ต้องนำเอาการเสื่อมค่าดังกล่าวไปคิดคำนวณเป็นผลขาดทุน/กำไรประจำปีของ ธปท.
ตรงนี้คุณผ่องเพ็ญอธิบายว่า การยกเว้น ธปท.ไม่ใช่การใช้ double standard เพราะ "ธปท.ไม่ใช่สถาบันการเงินหรือธุรกิจทั่วไปที่สามารถดำเนินการเพื่อควบคุมหรือป้องกัน ความเสี่ยงได้อย่างเต็มที่ การนำกำไรขาดทุน จากการตีราคามารวมคำนวณเป็นเรื่องถูกต้อง แต่ธปท.ในฐานะธนาคารกลางต้องดำเนินนโยบายสาธารณะ เช่น นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ทำให้ไม่สามารถบริหารจัดการสินทรัพย์โดยคำนึงถึง ผลกำไรขาดทุนได้อย่างไม่มีข้อจำกัดและไม่สามารถป้องกันความเสี่ยงจากการที่ค่าเงินบาทเปลี่ยนแปลง ผลที่เกิดจากการตีราคาจึงไม่ควรไปคิดรวมกับผลการดำเนินงาน ธนาคารกลางอื่นๆ อีกหลายแห่งก็บันทึกบัญชีในลักษณะนี้เช่นกัน"
ตรงนี้ผมแปลว่า หากจะต้องเข้าไปแทรกแซง มิให้เงินบาทแข็งค่าโดยการเข้าไปซื้อดอลลาร์เป็นจำนวนมาก แต่เงินดอลลาร์ก็ยังอ่อนค่าลงไปบ้างอยู่ดี ทำให้เกิดผลขาดทุนทางบัญชีเมื่อนำเงินทุนสำรองที่ตีค่าเป็นเงินบาทก็ไม่น่าจะต้องนำไป คิดคำนวณว่าเป็นความสูญเสียเพราะเป็นการดำเนินการซึ่งเป็นประโยชน์กับประเทศ และผมก็เคยอ่านข่าวว่า ธปท.เห็นว่าไม่น่าจะคิดว่าเกิดความเสียหายเพราะจำนวนเงินดอลลาร์ก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงลดลงแต่อย่างใด ยังมีอยู่เท่าเดิม เพียงแต่มูลค่าเมื่อตีเป็นเงินบาทลดลง และเนื่องจากประเทศไทยจะพิมพ์ธนบัตรเพิ่มขึ้นหรือลดลงเท่าไหร่ก็ได้ ก็ไม่จำเป็นต้องคำนึงว่าทุนสำรองเมื่อเปรียบเทียบเงินบาทจะลดค่าหรือเพิ่มค่าอย่างไร
ตรงนี้ผมต้องขอแย้งว่า จะต้องทำความเข้าใจให้ถ่องแท้ว่าทำไมเงินบาทจึงแข็งค่าขึ้น และทำไมเงินดอลลาร์จึงอ่อนค่าลง แล้วจึงสามารถหาข้อสรุปได้ว่าการเข้าไปแทรกแซงค่าเงินบาทและ มูลค่าทุนสำรองที่ลดลงเมื่อคิดเป็นเงินบาทนั้น สะท้อนความเสียหายที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทย ในลักษณะใดบ้าง
ทำไมเงินบาทจึงแข็งค่า ? คำตอบของ ธปท.ในปลายปี 2549 คือมีการเก็งกำไรค่าเงินบาท ธปท.จึงสกัดกั้นโดยมาตรการตั้งสำรอง 30% แต่เกือบ 1 ปีผ่านไป เงินบาทก็ยังแข็งค่าขึ้นอีก 5% และ ธปท.ก็ยังต้องซื้อดอลลาร์ ทำให้มูลค่าทุนสำรองเพิ่มขึ้นประมาณ 13,000 ล้านเหรียญ ในช่วง 9 เดือนที่ผ่านมา
แสดงว่าการเก็งกำไรเงินบาทไม่ใช่สาเหตุ ของการแข็งค่าของเงินบาท แต่มีสาเหตุมา จากการเกินดุลบัญชีเดินสะพัดประมาณ 600 ล้านเหรียญต่อเดือน และยังมีการไหลเข้าของ เงินทุนสุทธิอีกประมาณ 600 ล้านเหรียญต่อเดือน
การเกินดุลทั้งสองสะท้อนว่ามีความต้องการขายเงินดอลลาร์เพื่อซื้อเงินบาท มากกว่าความต้องการขายเงินบาทและซื้อเงินดอลลาร์เป็นจำนวนมาก ดังนั้นกลไกตลาดเสรีก็จะกดดันให้ เงินบาทแข็งค่าขึ้นเป็นธรรมดา แต่ ธปท.ไม่ต้องการเช่นนั้นจึงต้องเป็นผู้ที่เข้ามาขายเงินบาทและซื้อเงินดอลลาร์เพื่อป้องกันมิให้เงินบาท แข็งค่าขึ้น โดยเป็นที่เข้าใจอย่างชัดเจนว่าเป็น การกระทำเพื่อช่วยผู้ส่งออก
แต่นักเศรษฐศาสตร์โดยทั่วไปและนักเศรษฐศาสตร์ของ ธปท.เองก็ต้องยอมรับว่า สำหรับประเทศกำลังพัฒนาเช่นไทยนั้น โครงสร้างของดุลการชำระเงินที่เหมาะสมคือ การขาดดุลบัญชีเดินสะพัดเล็กน้อย ซึ่งหักกลบลบกับ การไหลเข้าของเงินทุนสุทธิทำให้ดุลชำระเงินสมดุลพอดี หรือเกินดุลสุทธิเล็กน้อย คือปีละ 1-2 พันล้านเหรียญ ไม่ใช่ปีละ 12,000-13,000 ล้านเหรียญ เช่นในปี 2549 และ 2550 สาเหตุที่จะต้องมีเงินทุนไหลเข้าสุทธิก็เพราะประเทศกำลังพัฒนาเช่นไทยน่าจะมีลู่ทางในการลงทุนมาก (ซึ่งจะช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวได้สูงขึ้นในอนาคต) แต่มีเงินออมน้อยเกินไปจึงต้องพึ่งพาเงินทุนจากต่างประเทศในระดับหนึ่ง ทั้งนี้ทุนต่างประเทศนั้นจะหอบหิ้วเทคโนโลยีและความเชี่ยวชาญเฉพาะอย่างเข้ามาในประเทศไทย ซึ่งมีความสำคัญ ในการช่วยพัฒนาประเทศอีกด้วย ทั้งนี้การไหล เข้าของทุนนั้นมักจะเป็นเม็ดเงินที่ใช้ในการนำเข้าสินค้าทุนที่จำเป็นต่อการลงทุนดังกล่าว
แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันนั้น เราส่งออก มากกว่าการนำเข้าอยู่มากและมีเงินทุนไหลเข้ามาสมทบอีกด้วย ยิ่งทำให้เรามีเงินดอลลาร์เหลือใช้เป็นจำนวนมากและ ธปท.ก็ได้นำเอาดอลลาร์ ส่วนเกินนั้นมาเก็บเอาไว้เป็นทุนสำรองที่เพิ่มขึ้น กว่า 25,000 ล้านเหรียญ ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ทุนสำรองที่เพิ่มขึ้นและนำเอาไปเก็บสำรองในปริมาณที่เกินความจำเป็นนั้นเป็นความสูญเสีย ทางเศรษฐกิจเป็นอย่างยิ่ง เพราะเป็นการนำเอากำลังซื้อของประเทศไทยไปเก็บเอาไว้เฉยๆ โดยไม่ได้นำไปใช้ประโยชน์
จึงได้มีการพูดถึงการนำเอาทุนสำรองส่วนหนึ่งตั้งกองทุนคล้ายๆ กับประเทศจีน ซึ่งนำทุนสำรอง 200,000 ล้าน (ทุนสำรองของประเทศทั้งหมด 1.4 ล้านล้านเหรียญ) ตั้งเป็นกองทุนเพื่อนำไปลงทุน ประเดิมโดยการซื้อหุ้นกองทุน hedge fund ประมาณ 3 พันล้านเหรียญ และประสบการขาดทุนไปแล้วประมาณ 25% กล่าวโดยสรุปคือ หาก ธปท.แทรกแซงต่อไปเรื่อยๆ ก็จะมีทุนสำรองส่วนเกินเพิ่มขึ้นไปเรื่อยๆ และจะต้องเลือกระหว่างเก็บเงิน (อำนาจซื้อ) เอาไว้เฉยๆ หรือนำออกมาตั้งกองทุนซึ่งมีความเสี่ยงว่าจะประสบปัญหาขาดทุนได้
อีกแนวทางหนึ่ง คือ การปล่อยให้เงินบาทแข็งค่าขึ้นไปตามกลไกตลาด (หากกลัวว่ากลไกตลาดจะผลักให้เงินบาทแข็งค่าเร็วเกินไป จะชะลอการแข็งค่าไปบ้างก็ได้) ผลก็คือการส่งออกจะขยายตัวลดลงในขณะที่การนำเข้าจะเพิ่มขึ้น ซึ่งก็ไม่น่าจะเป็นปัญหาอะไรเพราะปัญหาคือเราหาเงินดอลลาร์มาได้เป็นจำนวนมาก แต่ไม่รู้ว่าจะนำไปใช้ทำอะไร ซึ่งการปล่อยเงินบาทแข็งก็เท่ากับอำนาจซื้อของคนไทยเพิ่มขึ้น ทำให้ซื้อสินค้าต่างประเทศในราคาที่ถูกลง และจะได้ประโยชน์มากหากนำเงินไปลงทุนและซื้อสินค้าทุนมาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต แต่หากแทรกแซงค่าเงินบาทดังที่ทำอยู่ในขณะนี้ ก็เหมือนกับเก็บภาษีคนไทยและภาษีที่เก็บมาได้ (เป็นเงินดอลลาร์) ที่อยู่ในทุนสำรองก็นำมาเก็บเอาไว้เฉยๆ โดยไม่ได้ใช้ทำประโยชน์มากนัก
สาเหตุที่ต้องแทรกแซงค่าเงินบาทก็เพราะกลัวว่าการส่งออกจะลดลง ทำให้จีดีพีขยายตัวช้าลงและเกิดปัญหาการว่างงาน ฯลฯ ซึ่งเป็นปัญหาที่สำคัญ แต่แนวทางที่ดีกว่าคือการส่งเสริมให้เศรษฐกิจภายในประเทศขยายตัวขึ้นมาทดแทนการส่งออก ซึ่งการแข็งค่าของเงินบาทก็จะช่วยได้มาก เช่น เมื่อเงินบาทแข็งค่าก็จะทำให้ช่วยชะลอการปรับเพิ่มของราคาน้ำมัน ทำให้ประชาชนมีเม็ดเงินเหลือไปบริโภคสินค้าและบริการอื่นๆ ที่สำคัญคือการตรึงค่าเงินบาทนั้นจะส่งสัญญาณให้ผู้ประกอบการไม่คิดปรับตัว ซึ่งเป็นผลเสียต่อประเทศในระยะยาว
นอกจากนั้นแล้วนักเศรษฐศาสตร์จะเห็นพ้องต้องกันว่า การดำเนินการเพื่อผูกเงินบาทเอาไว้กับดอลลาร์นั้น หากต้องการจะทำจริงๆ ก็ควรจะทำเมื่อเศรษฐกิจสหรัฐกับเศรษฐกิจไทยอยู่ในสภาวการณ์เดียวกัน แต่ในขณะนี้เศรษฐกิจสหรัฐขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างมากและฟองสบู่ภาคอสังหาริมทรัพย์ก็กำลังแตกสลาย แปลว่าเศรษฐกิจสหรัฐกำลังเป็นขาลงและเงินดอลลาร์จะอ่อนค่า
แต่เศรษฐกิจไทยขยายตัวต่ำและกำลังจะฟื้นตัว เราเกินดุลบัญชีเดินสะพัดและอาจมีแรงกดดันด้านเงินเฟ้อเพิ่มขึ้น จึงไม่มีเหตุผลที่เงินบาทควรจะถูกนำไปผูกกับเงินดอลลาร์ เพราะเศรษฐกิจไทยกับเศรษฐกิจสหรัฐกำลังไปกันคนละทิศคนละทาง
สำหรับประเด็นว่าทำไมเงินดอลลาร์จึงต้องอ่อนค่าลงนั้น ก็ตอบได้ไม่ยาก คือ สหรัฐใช้จ่ายเกินตัวมาหลายปี สะท้อนจากการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดปีละ 7 แสนล้านเหรียญ แปลว่า สหรัฐจะต้องกู้ยืมเงิน และ/หรือขายสินทรัพย์ในประเทศของตนให้กับต่างชาติ หากจะใช้จ่ายเกินตัวต่อไปอีก ปัญหาคือเมื่อฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์ของสหรัฐแตกสลายลง ราคาสินทรัพย์ในสหรัฐ จึงกำลังลดค่าลง หรือในบางกรณี เช่น อนุพันธ์ที่อาศัยหลักการค้ำประกัน เช่น CDO ก็ยังหา มูลค่าที่แท้จริงไม่ได้ ทำให้ผู้ให้กู้เริ่มขาดความมั่นใจ และเมื่อเงินกู้ไม่สามารถหาได้โดยง่ายเช่นเดิม ค่าเงินดอลลาร์ก็จึงได้ปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง และการปรับลดนั้นอาจมีต่อไปอีกนานเป็นปี จนกระทั่งสหรัฐขาดดุลบัญชีเดินสะพัดน้อยลงกว่าระดับปัจจุบันมาก (ไอเอ็มเอฟเคยประเมินว่า สหรัฐควรขาดดุลบัญชีเดินสะพัดประมาณ 1-2% ของจีดีพี ไม่ใช่ 5-6% ของจีดีพีเช่นปัจจุบัน) หรือการขาดดุลจะต้องลดลงประมาณ 400,000-500,000 ล้านเหรียญต่อปี และเมื่อสามารถลดลงได้แล้ว เงินดอลลาร์จึงจะหยุดอ่อนค่า ดังนั้นจึงมีความเป็นไปได้ว่าเงินดอลลาร์จะต้องอ่อนตัวลงไปจากระดับปัจจุบันอีก 15-20% จึงจะนิ่งได้
หากเป็นเช่นนั้นแล้ว ธปท.จะซื้อดอลลาร์ไปเก็บเอาไว้เป็นจำนวนมากทำไม เพราะเงินดอลลาร์น่าจะอ่อนตัวลงไปอีกมาก และน่าจะอ่อนตัวลงอย่างถาวร (กล่าวคือไม่มีวันแข็งค่าขึ้นอีก) จึงไม่น่าแปลกใจว่าใครๆ ก็อยากขายดอลลาร์ แต่ ธปท. (และธนาคารกลางในเอเชียหลายแห่ง) ก็ยังยอมที่จะซื้อดอลลาร์มาเก็บเอาไว้ใช้เป็นจำนวนมาก ผมจึงเห็นว่าน่าจะให้คนไทยนำเอา เงินดอลลาร์มาใช้ให้เป็นประโยชน์ ดีกว่าการเก็บดอลลาร์ที่มีแต่จะเสื่อมค่าลงเอาไว้เป็นจำนวนมาก
นอกจากนี้ คุณผ่องเพ็ญก็ยังกล่าวถึงความสำคัญของการปรับปรุงกฎหมายให้ ธปท.สามารถนำกำไรไป "ชำระหนี้กองทุนฟื้นฟู ซึ่งเป็นหนี้สินของประเทศ ไม่ใช่หนี้ของ ธปท." โดยกล่าวว่า "เมื่อ ธปท.มีรายได้เข้ามาจำนวนหนึ่งก็มีทางเลือกอยู่ 2 ทาง คือ เอาไปใช้หนี้เพื่อลดภาระดอกเบี้ย หรือเก็บเอาไว้เฉยๆ โดยยอมนำภาษีที่ควรใช้พัฒนาประเทศมาจ่ายดอกเบี้ยเงินกู้แพงๆ เพียงเพื่อหวังจะให้มีเงินพอใช้จ่าย ส่วนผลตอบแทน จากกองมรดกที่ตั้งใจจะสะสมไว้ให้ลูกหลานก็ได้ในอัตราที่ต่ำกว่า ทางเลือกไหนจะดีกว่ากัน"
ตรงนี้ผมเข้าใจว่า หมายถึง ความสำคัญของการช่วยลดภาระกองทุนฟื้นฟู ซึ่งหาก ธปท.ไม่สามารถมีกำไรมาจ่ายหนี้เงินต้น ภาระก็จะตกเป็นของรัฐบาลที่จะต้องเก็บภาษีจากประชาชน ตรงนี้ผมเห็นด้วยว่า ภาระหนี้สินของกองทุนฟื้นฟูเป็นภาระที่ควรจะจัดการให้ลดลงโดยเร็ว แต่ผมเห็น ว่ามีการผูกโจทย์ที่ก่อให้เกิดปัญหาในปัจจุบัน ซึ่งสามารถแก้ไขได้โดยการผูกโจทย์ใหม่
กองทุนฟื้นฟูได้รับความเสียหายจากการ เข้าไปแทรกแซงเพื่อพยุงระบบการเงินในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจ คิดเป็นมูลค่า 1.4 ล้านล้านบาท ซึ่ง ธปท.และกระทรวงการคลังตกลงแบ่งรับภาระดังกล่าว โดยให้คลังเป็นผู้จ่ายดอกเบี้ยจากการ ออกพันธบัตรเพื่อชดเชยความเสียหาย และให้ ธปท.นำเอากำไรมาคืนคลังเพื่อลดหนี้เงินต้น (1.4 ล้านล้านบาท) ลงไปเรื่อยๆ ใน 20-30 ปีข้างหน้า ซึ่งคำนวณออกมาว่า ภาระดอกเบี้ยกับภาระเงินต้นจะมีมูลค่าเกือบเท่ากัน แต่ปัญหา เกิดขึ้นเมื่อ ธปท.ไม่สามารถทำกำไรได้ (เพราะขาดทุนจากการตีมูลค่าสินทรัพย์ที่เป็นดอลลาร์ที่เกิดจากการเข้าไปแทรกแซงค่าเงินบาท) จึงไม่ได้ส่งเงินไปลดเงินต้นมา 2-3 ปีแล้ว ทำให้ภาระการจ่ายดอกเบี้ยตกอยู่กับคลัง ดังนั้นจึงคิดว่าทางออกคือจะต้องหาทางให้ ธปท.นำเงินมาผ่อนเงินต้น
ประเด็นหลักมีอยู่ว่า ความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูนี้ไม่ควรให้ ธปท.พิมพ์ธนบัตรขึ้นมาจ่ายหนี้ เพราะจะทำให้เกิดเงินเฟ้อ แต่ก็ไม่จำเป็นจะต้องผูกพันภาระในส่วนของ ธปท.เอาไว้กับกำไรของ ธปท.เช่นกัน ทั้งนี้เนื่องจากสิ่งที่สำคัญ คือ การรักษาวินัยทางการเงิน มิให้เงินเฟ้อสูงเกินกว่าเป้าหมาย แต่ ธปท.สามารถกำหนดให้ชัดเจนได้ว่าจะนำส่งเงินให้คลัง (พิมพ์เงิน) เพื่อลดหนี้กองทุนฟื้นฟูปีละ 50,000 ล้านบาท ตราบใดที่เงินเฟ้อไม่สูง เกินกว่า 2.5% ต่อปี อันนี้เป็นตัวอย่างที่ผมยกขึ้นมา ซึ่งจะตรงกับหลักการควบคุมเงินเฟ้อและไม่ต้องไปผูกเอาไว้กับผลกำไรของ ธปท.แต่อย่างใด
บางคนอาจมองว่า ข้อเสนอเช่นนี้ดูจะเสี่ยงต่อการขาดวินัยทางการเงิน ซึ่งผมยอมรับว่าจะต้อง ตั้งเงื่อนไขที่รัดกุม อย่างไรก็ตามสิ่งที่ ธปท.ได้ ดำเนินการเมื่อเร็วๆ นี้ดูจะเสี่ยงมากกว่า กล่าวคือ ธปท.รับซื้อพันธบัตรจากกองทุนฟื้นฟูมูลค่า 50,000 ล้านบาท โดยอ้างว่าหากกองทุนฟื้นฟู จะต้องขายพันธบัตรในตลาด โดยไม่ได้มีรัฐบาล ค้ำประกันในเวลาที่กระชั้นนั้น ก็จะทำให้ต้นทุนของกองทุนฟื้นฟูสูงขึ้นอย่างมาก แต่การที่ ธปท.ซื้อพันธบัตรกองทุนฟื้นฟูก็เหมือนกับการพิมพ์เงินให้กับกองทุนฟื้นฟู (monetizing debt) เว้นแต่ว่า ธปท. จะต้องขายพันธบัตรของ ธปท. เองออกมาเพื่อดูดรับสภาพคล่องกลับคืน ซึ่งก็เป็นการเพิ่มภาระทางการเงินให้กับ ธปท.นั่นเอง ที่สำคัญคือการที่ ธปท.ยินยอมที่จะซื้อพันธบัตรกองทุนฟื้นฟู แสดงให้เห็นว่ามีกลไกอื่นๆ ที่ ธปท.จะช่วยลดภาระกองทุนฟื้นฟูได้ โดย ไม่ต้องมีผลกำไร แต่ไม่ว่าจะใช้กลไกใดก็จะต้องระมัดระวังมิให้กระทบต่อวินัยทางการเงินและไม่เกี่ยวข้องกับการกำไรหรือขาดทุนของ ธปท.ครับ
|